關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見
(法發(fā)〔2009〕45號)
全國地方各級人民法院、各級軍事法院、各鐵路運輸中級法院和基層法院、各海事法院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團各級法院：
《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》已經(jīng)中央批準，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。在貫徹落實中遇有問題，請及時報告最高人民法院司法改革領(lǐng)導小組辦公室。
二〇〇九年七月二十四日
最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見
為發(fā)揮人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的積極作用，促進各種糾紛解決機制的發(fā)展，現(xiàn)制定以下意見。
一、明確主要目標和任務(wù)要求
1、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的主要目標是：充分發(fā)揮人民法院、行政機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
2、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的主要任務(wù)是：充分發(fā)揮審判權(quán)的規(guī)范、引導和監(jiān)督作用，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設(shè)，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，為矛盾糾紛解決機制的繁榮發(fā)展提供司法保障。
3、在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的過程中，必須緊緊依靠黨委領(lǐng)導，積極爭取政府支持，鼓勵社會各界參與，充分發(fā)揮司法的推動作用；必須充分保障當事人依法處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。
二、促進非訴訟糾紛解決機制的發(fā)展
4、認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國仲裁法》和相關(guān)司法解釋，在仲裁協(xié)議效力、證據(jù)規(guī)則、仲裁程序、裁決依據(jù)、撤銷裁決審查標準、不予執(zhí)行裁決審查標準等方面，尊重和體現(xiàn)仲裁制度的特有規(guī)律，最大程度地發(fā)揮仲裁制度在糾紛解決方面的作用。對于仲裁過程中申請證據(jù)保全、財產(chǎn)保全的，人民法院應當依法及時辦理。
5、認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，加強與勞動、人事爭議等仲裁機構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，根據(jù)勞動、人事爭議案件的特點采取適當?shù)膶徖矸绞剑С趾凸膭钪俨脵C制發(fā)揮作用。對勞動、人事爭議仲裁機構(gòu)不予受理或者逾期未作出決定的勞動、人事爭議事項，申請人向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。
6、要進一步加強與農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛，努力為農(nóng)村改革發(fā)展提供強有力的司法保障和法律服務(wù)。當事人對農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)裁決不服而提起訴訟的，人民法院應當及時審理。當事人申請法院強制執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁決書和調(diào)解書的，人民法院應當依法及時執(zhí)行。
7、人民法院要大力支持、依法監(jiān)督人民調(diào)解組織的調(diào)解工作，在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件時，應當適用有關(guān)法律規(guī)定。
8、為有效化解行政管理活動中發(fā)生的各類矛盾糾紛，人民法院鼓勵和支持行政機關(guān)依當事人申請或者依職權(quán)進行調(diào)解、裁決或者依法作出其他處理。調(diào)解、裁決或者依法作出的其他處理具有法律效力。當事人不服行政機關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對行政行為進行審查時，可對其中的民事爭議一并審理，并在作出行政判決的同時，依法對當事人之間的民事爭議一并作出民事判決。
行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外。
9、沒有仲裁協(xié)議的當事人申請仲裁委員會對民事糾紛進行調(diào)解的，由該仲裁委員會專門設(shè)立的調(diào)解組織按照公平中立的調(diào)解規(guī)則進行調(diào)解后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)。
10、人民法院鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會、社會組織、企事業(yè)單位等建立健全調(diào)解相關(guān)糾紛的職能和機制。經(jīng)商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解后達成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)。
11、經(jīng)《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的調(diào)解組織調(diào)解達成的勞動爭議調(diào)解協(xié)議，由雙方當事人簽名或者蓋章，經(jīng)調(diào)解員簽名并加蓋調(diào)解組織印章后生效，對雙方當事人具有合同約束力，當事人應當履行。雙方當事人可以不經(jīng)仲裁程序，根據(jù)本意見關(guān)于司法確認的規(guī)定直接向人民法院申請確認調(diào)解協(xié)議效力。人民法院不予確認的，當事人可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。
12、經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織對民事糾紛調(diào)解后達成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規(guī)定申請公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力。債務(wù)人不履行或者不適當履行具有強制執(zhí)行效力的公證文書的，債權(quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請執(zhí)行。
13、對于具有合同效力和給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，債權(quán)人可以根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令。申請書應當寫明請求給付金錢或者有價證券的數(shù)量和所根據(jù)的事實、證據(jù)，并附調(diào)解協(xié)議原件。
因支付拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金事項達成調(diào)解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，勞動者可以持調(diào)解協(xié)議書依法向人民法院申請支付令。
三、完善訴訟活動中多方參與的調(diào)解機制
14、對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權(quán)或者經(jīng)當事人申請后，委派行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解。當事人不同意調(diào)解或者在商定、指定時間內(nèi)不能達成調(diào)解協(xié)議的，人民法院應當依法及時立案。
15、經(jīng)雙方當事人同意，或者人民法院認為確有必要的，人民法院可以在立案后將民事案件委托行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織協(xié)助進行調(diào)解。當事人可以協(xié)商選定有關(guān)機關(guān)或者組織，也可商請人民法院確定。
調(diào)解結(jié)束后，有關(guān)機關(guān)或者組織應當將調(diào)解結(jié)果告知人民法院。達成調(diào)解協(xié)議的，當事人可以申請撤訴、申請司法確認，或者由人民法院經(jīng)過審查后制作調(diào)解書。調(diào)解不成的，人民法院應當及時審判。
16、對于已經(jīng)立案的民事案件，人民法院可以按照有關(guān)規(guī)定邀請符合條件的組織或者人員與審判組織共同進行調(diào)解。調(diào)解應當在人民法院的法庭或者其他辦公場所進行，經(jīng)當事人同意也可以在法院以外的場所進行。達成調(diào)解協(xié)議的，可以允許當事人撤訴，或者由人民法院經(jīng)過審查后制作調(diào)解書。調(diào)解不成的，人民法院應當及時審判。
開庭前從事調(diào)解的法官原則上不參與同一案件的開庭審理，當事人同意的除外。
17、有關(guān)組織調(diào)解案件時，在不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的前提下，可以參考行業(yè)慣例、村規(guī)民約、社區(qū)公約和當?shù)厣屏硷L俗等行為規(guī)范，引導當事人達成調(diào)解協(xié)議。
18、在調(diào)解過程中當事人有隱瞞重要事實、提供虛假情況或者故意拖延時間等行為的，調(diào)解員可以給予警告或者終止調(diào)解，并將有關(guān)情況報告委派或委托人民法院。當事人的行為給其他當事人或者案外人造成損失的，應當承擔相應的法律責任。
19、調(diào)解過程不公開，但雙方當事人要求或者同意公開調(diào)解的除外。
從事調(diào)解的機關(guān)、組織、調(diào)解員，以及負責調(diào)解事務(wù)管理的法院工作人員，不得披露調(diào)解過程的有關(guān)情況，不得在就相關(guān)案件進行的訴訟中作證，當事人不得在審判程序中將調(diào)解過程中制作的筆錄、當事人為達成調(diào)解協(xié)議而作出的讓步或者承諾、調(diào)解員或者當事人發(fā)表的任何意見或者建議等作為證據(jù)提出，但下列情形除外：
（一）雙方當事人均同意的；
（二）法律有明確規(guī)定的；
（三）為保護國家利益、社會公共利益、案外人合法權(quán)益，人民法院認為確有必要的。
四、規(guī)范和完善司法確認程序
20、經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力。當事人請求履行調(diào)解協(xié)議、請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或者請求確認調(diào)解協(xié)議無效的，可以向人民法院提起訴訟。
21、當事人可以在書面調(diào)解協(xié)議中選擇當事人住所地、調(diào)解協(xié)議履行地、調(diào)解協(xié)議簽訂地、標的物所在地基層人民法院管轄，但不得違反法律對專屬管轄的規(guī)定。當事人沒有約定的，除《中華人民共和國民事訴訟法》第三十四條規(guī)定的情形外，由當事人住所地或者調(diào)解協(xié)議履行地的基層人民法院管轄。經(jīng)人民法院委派或委托有關(guān)機關(guān)或者組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議的申請確認案件，由委派或委托人民法院管轄。
22、當事人應當共同向有管轄權(quán)的人民法院以書面形式或者口頭形式提出確認申請。一方當事人提出申請，另一方表示同意的，視為共同提出申請。當事人提出申請時，應當向人民法院提交調(diào)解協(xié)議書、承諾書。人民法院在收到申請后應當及時審查，材料齊備的，及時向當事人送達受理通知書。雙方當事人簽署的承諾書應當明確載明以下內(nèi)容：
（一）雙方當事人出于解決糾紛的目的自愿達成協(xié)議，沒有惡意串通、規(guī)避法律的行為；
（二）如果因為該協(xié)議內(nèi)容而給他人造成損害的，愿意承擔相應的民事責任和其他法律責任。
23、人民法院審理申請確認調(diào)解協(xié)議案件，參照適用《中華人民共和國民事訴訟法》有關(guān)簡易程序的規(guī)定。案件由審判員一人獨任審理，雙方當事人應當同時到庭。人民法院應當面詢問雙方當事人是否理解所達成協(xié)議的內(nèi)容，是否接受因此而產(chǎn)生的后果，是否愿意由人民法院通過司法確認程序賦予該協(xié)議強制執(zhí)行的效力。
24、有下列情形之一的，人民法院不予確認調(diào)解協(xié)議效力：
（一）違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的；
（二）侵害國家利益、社會公共利益的；
（三）侵害案外人合法權(quán)益的；
（四）涉及是否追究當事人刑事責任的；
（五）內(nèi)容不明確，無法確認和執(zhí)行的；
（六）調(diào)解組織、調(diào)解員強迫調(diào)解或者有其他嚴重違反職業(yè)道德準則的行為的；
（七）其他情形不應當確認的。
當事人在違背真實意思的情況下簽訂調(diào)解協(xié)議，或者調(diào)解組織、調(diào)解員與案件有利害關(guān)系、調(diào)解顯失公正的，人民法院對調(diào)解協(xié)議效力不予確認，但當事人明知存在上述情形，仍堅持申請確認的除外。
25、人民法院依法審查后，決定是否確認調(diào)解協(xié)議的效力。確認調(diào)解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。
五、建立健全工作機制
26、有條件的地方人民法院可以按照一定標準建立調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊，以便于引導當事人選擇合適的調(diào)解組織或者調(diào)解員調(diào)解糾紛。人民法院可以根據(jù)具體情況及時調(diào)整調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊。
27、調(diào)解員應當遵守調(diào)解員職業(yè)道德準則。人民法院在辦理相關(guān)案件過程中發(fā)現(xiàn)調(diào)解員與參與調(diào)解的案件有利害關(guān)系，可能影響其保持中立、公平調(diào)解的，或者調(diào)解員有其他違反職業(yè)道德準則的行為的，應當告知調(diào)解員回避、更換調(diào)解員、終止調(diào)解或者采取其他適當措施。除非當事人另有約定，人民法院不允許調(diào)解員在參與調(diào)解后又在就同一糾紛或者相關(guān)糾紛進行的訴訟程序中作為一方當事人的代理人。
28、根據(jù)工作需要，人民法院指定院內(nèi)有關(guān)單位或者人員負責管理協(xié)調(diào)與調(diào)解組織、調(diào)解員的溝通聯(lián)絡(luò)、培訓指導等工作。
29、各級人民法院應當加強與其他國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位和相關(guān)組織的聯(lián)系，鼓勵各種非訴訟糾紛解決機制的創(chuàng)新，通過適當方式參與各種非訴訟糾紛解決機制的建設(shè)，理順訴訟與非訴訟相銜接過程中出現(xiàn)的各種關(guān)系，積極推動各種非訴訟糾紛解決機制的建立和完善。
30、地方各級人民法院應當根據(jù)實際情況，制定關(guān)于調(diào)解員條件、職業(yè)道德、調(diào)解費用、訴訟費用負擔、調(diào)解管理、調(diào)解指導、銜接方式等規(guī)范。高級人民法院制定的相關(guān)工作規(guī)范應當報最高人民法院備案。基層人民法院和中級人民法院制定的相關(guān)工作規(guī)范應當報高級人民法院備案。